La Oposición hizo una presentación por una Resolución sobre los tributos municipales

Los ediles Osvaldo Alberto González Salinas, María Nélida Martínez, Martín Reynaldo Escalona y Hernán Martín Alonso, realizaron una presentación ante el Tribunal de Faltas para denunciar irregularidades en el manejo financiero de la Municipalidad de Esquel.

El Documento:

I – OBJETO

Que venimos a poner en su conocimiento la situación que a continuación detallaremos, la que, a nuestro juicio, configura –cuanto menos– una grave irregularidad administrativa en la administración financiera del Municipio por parte de integrantes del Departamento Ejecutivo comunal.

La misma consiste en: a) el dictado de una resolución “ad referéndum” del Concejo Deliberante, mediante la cual se pretende disponer –ilegítimamente– la ultraactividad de la vigencia del Código Tributario Municipal que rigió durante el año 2022; b) la realización de actos administrativos consecuentes con dicha resolución ilegal, concretamente: el cobro de tributos.

La facultad-deber de prevenir irregularidades, tomando las medidas necesarias, constituye una manda constitucional que asigna la Constitución de la Provincia del Chubut (art. 219) a ese Tribunal de Cuentas, en virtud de lo cual y atento la gravedad de la irregularidad denunciada, solicitamos al Tribunal el más urgente tratamiento de esta presentación y la adopción de las medidas preventivas que entienda corresponder para hacer cesar los hechos violatorios del ordenamiento jurídico y restablecer el Estado de Derecho.

II – HECHOS

Como se sabe, los municipios de la provincia del Chubut gozan de amplia autonomía financiera, en cuyo marco poseen la atribución de crear tributos, tanto impuestos como tasas y contribuciones.

En materia tributaria, la Municipalidad de Esquel, como la generalidad de las corporaciones municipales de la Provincia y el propio Estado Provincial, cuenta entre su ordenamiento jurídico con dos normas centrales. Ellas son el Código Tributario Municipal y la Ordenanza Tarifaria o Impositiva Anual. Sus equivalentes en la Provincia son el Código Fiscal y la Ley Impositiva Anual.

Es requisito de validez de ambas normas que hayan sido sancionadas por el órgano representativo de la voluntad popular, esto es: el Concejo Deliberante, siguiendo debidamente el procedimiento reglado para su tratamiento y aprobación.

La primera de las normas contiene una parte general, donde se regula la relación Fisco-Contribuyente y sus respectivos derechos y deberes, y una segunda parte, especial, en la que se detalla, en sendos títulos y capítulos, cada uno de los tributos que el municipio tiene establecidos, en virtud de aquella potestad a la que se hizo referencia supra, derivada de su autonomía financiera.

Es costumbre que la parte especial describa cada uno de los tributos, detallando la mayor parte de sus elementos esenciales (sujeto, hecho imponible, base imponible, exenciones), no así las alícuotas, las que             –también por costumbre– son objeto de legislación por separado, en la llamada Ordenanza Impositiva o Tarifaria Anual.

Esta separación en dos cuerpos normativos tiene una explicación histórica: como la mayoría de los tributos contenidos en los códigos tributarios son tasas y, antes de la adopción del módulo como medida monetaria, las mismas se fijaban en pesos, era preciso actualizar los valores cada cierto tiempo, lo que se solía hacer anualmente. Por ello, las ordenanzas tarifarias tienen, por lo general, vigencia anual y es de estilo sancionar sobre el final de cada año la correspondiente al próximo período fiscal.

En cambio, el Código Tributario es, por naturaleza, una norma permanente, sin perjuicio de las modificaciones que pueden hacérsele, cada tanto, para adecuarlo a situaciones no contempladas originalmente, las que, en tal caso, suelen afectar a unos pocos de sus numerosos artículos.

De lo relatado se sigue que, anualmente, sobre el final del período legislativo, los departamentos ejecutivos municipales suelen enviar a sus respectivos concejos deliberantes, juntamente con el proyecto de ordenanza presupuestaria para el año siguiente, el proyecto de ordenanza tarifaria anual, que contiene –como se dijo– las alícuotas y montos que regirán durante el año para los tributos establecidos en el código tributario. Adicionalmente, si el departamento ejecutivo entiende que el código tributario necesita de reformas, enviará también al cuerpo legislativo un tercer proyecto de ordenanza, con las modificaciones en cuestión.

Por razones cuyo análisis nada agregaría a esta presentación, en el Municipio de Esquel, desde hace algunos años, el Departamento Ejecutivo adoptó la costumbre de enviar al Concejo Deliberante, anualmente, junto con los proyectos de ordenanza presupuestaria y de ordenanza tarifaria, un tercer proyecto que, sistemáticamente, deroga el Código Tributario vigente y lo sustituye por un nuevo texto que, curiosamente, es idéntico o casi idéntico al sustituido, en este último caso, con algunas pequeñas modificaciones.

Como consecuencia de tal proceder, en diciembre de 2021 el Concejo Deliberante de Esquel sancionó –además de la Ordenanza aprobatoria del presupuesto y la Ordenanza Tarifaria Anual para el período fiscal 2022– la Ordenanza N° 203/21 por la cual se sustituye el Código Tributario que hasta entonces regía por un nuevo texto (casi idéntico al anterior, como queda dicho). Su artículo 1°: “Art. 1° – APRUÉBASE el Código Tributario Municipal para el año 2022, el que quedará redactado conforme al Anexo I que forma parte de la presente Ordenanza.”

Ahora bien, en el mes de noviembre de 2022 ingresan al Concejo Deliberante de Esquel (como de costumbre) los tres consabidos proyectos de ordenanza, enviados por el Departamento Ejecutivo Municipal: el proyecto de ordenanza que contiene el presupuesto para el año 2023, el proyecto de Ordenanza Tarifaria para el año 2023 y un tercer proyecto de ordenanza, mediante la cual se sustituye el Código Tributario por un “nuevo” texto.

Tanto el proyecto de Ordenanza como el “nuevo” texto de Código Tributario (que aquella traía como anexo) eran, a primera vista, idénticos a los del año precedente. A título anecdótico, es de mencionar que era tal la similitud, que el proyecto de Ordenanza contenía al pie (a modo de aclaración de firmas) los nombres del presidente y secretaria legislativa de quienes eran autoridades en diciembre de 2021, ninguno de los cuales continuaba en funciones en 2022, lo que demuestra claramente que no se trataba de una real sustitución sino de un simple acto mecánico de “copiar y pegar” el mismo texto. Aunque, vale aclarar, el texto del anexo contenía ligeras modificaciones (tan puntuales que resultaba difícil detectarlas) en nueve (9) de los doscientos cincuenta y tres (253) artículos que componen el Código.

Fue por ello que, al tratarse los proyectos en comisión, con la presencia de la Sra. Secretaria de Hacienda, entre la varias sugerencias y requerimientos que se le formularon a la funcionaria, se le solicitó que el Ejecutivo retirara el proyecto de sustitución del Código Tributario y lo reemplazara por un proyecto de ordenanza que solo contemplara las modificaciones que el Departamento Ejecutivo solicitaba, de esos nueve artículos.

Sin embargo, el Departamento Ejecutivo mantuvo su proyecto de sustitución completa y, por toda respuesta a las sugerencias formuladas por la comisión, acompañó un Memorandum con el detalle de los nueve artículos que proponía modificar.

Ante ello, el bloque oficialista del Concejo Deliberante resuelve redactar un proyecto propio, por el cual se modifican esos nueve artículos del Código Tributario, para ser tratado en la sesión del 15/12/2022, en lugar del recibido del Ejecutivo. En dicha sesión, este último proyecto resulta aprobado, con el voto favorable de los concejales del bloque oficialista, y lleva el número de ordenanza 218/22, la que fue luego promulgada por el Sr. Intendente Municipal. Su parte resolutiva dice así:

“Art. 1°: MODIFÍCASE el Art. 98 bis en sus incisos A y B de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

 “Art. 2°: MODIFÍCASE el Art. 98 bis en su inciso C de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

 “Art. 3°: MODIFÍCASE el Art. 98 en su inciso 5 de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

“Art. 4°: MODIFÍCASE el Art. 124 en su inciso F de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

“Art. 5°: MODIFÍCASE el Art. 229 de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

“Art. 6°: MODIFÍCASE el Art. 175 de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

“Art. 7°: MODIFÍCASE el Art. 232 de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

“Art. 8°: MODIFÍCASE el Art. 156 bis en su inciso A de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

“Art. 9: MODIFÍCASE el Art. 186 en su inciso A de la Ordenanza N° 203/21 quedando redactado de la siguiente manera: ...

“Art. 10°: Regístrese, comuníquese, y cumplido, archívese.”

En esa misma sesión fueron igualmente aprobados el Presupuesto 2023 y la Ordenanza Tarifaria Anual 2023.

Hacemos notar que la Ordenanza 218/22 dispone la modificación de nueve artículos de su similar 203/21, la que solo tiene dos artículos. Claramente, se trata de un error legislativo, ya que lo que se pretendió modificar son artículos del Código Tributario Municipal, que constituye el anexo de la Ordenanza 203/21, y no de la ordenanza.

Pero, más allá de ese desacierto legislativo, lo que aquí importa es que dicho Código terminó su vigencia al finalizar el año 2022, por expresa disposición de la ordenanza N° 203/21, que lo aprobó, cuyo artículo 2° dice (como ya se indicó supra y aquí reiteraremos):

“Art. 1° – APRUÉBASE el Código Tributario Municipal para el año 2022, el que quedará redactado conforme al Anexo I que forma parte de la presente Ordenanza.”

Así las cosas, no existe ninguna norma que haya aprobado ni establecido un código tributario para el año 2023.

Advertido de la situación, el Presidente del Concejo convocó a sesión extraordinaria para el tratamiento del tema para el día 28 de diciembre de 2022.

A pesar de que la convocatoria no reunía los requisitos de validez que exige el Reglamento de Funcionamiento del Cuerpo (en cuanto a la forma de notificación y a la especificación del temario a tratar), los concejales de los bloques Chubut al Frente, PJ - Frente Patriótico Chubutense y Frente Vecinal Esquel manifestamos nuestra voluntad de sesionar, para lo cual solicitamos al bloque de la primera minoría (Alianza Cambiemos) acordar un Orden del Día consensuado, lo que no pudo conseguirse ese día y, por lo tanto, no se celebró sesión.

Desde esa fecha hasta el presente, los bloques minoritarios del Concejo Deliberante venimos solicitando insistentemente la convocatoria a sesión extraordinaria para tratar, entre otros temas, la aprobación de un código tributario, sin obtener respuesta de la Presidencia del Cuerpo.

Es de destacar que, a pesar de encontrarse en receso el Concejo desde la finalización del período ordinario de sesiones (el día 15 de diciembre de 2022), en ningún momento las ausencias de concejales fueron tales que dejaran al Cuerpo sin el quórum necesario para sesionar. No obstante, en ningún momento el Sr. Intendente Municipal convocó a sesión extraordinaria para el tratamiento del Código Tributario, atribución que posee conforme lo preceptuado por el art. 75, inc. 8, de la Ley XVI, N° 46, de corporaciones municipales, sino que se limitó a solicitar lo propio al presidente del Concejo. Opinamos que, mucho más que una facultad discrecional del Intendente Municipal, la convocatoria a sesión extraordinaria es un deber ineludible en una situación como la actual, en que el Municipio se encuentra sin una norma que le permita cobrar tributos.

Importa agregar que, según noticias periodísticas, el Sr. Intendente Municipal se habría ausentado del ejercicio de su cargo desde una fecha que desconocemos (aparentemente, durante la segunda quincena de diciembre) motivado por una presunta enfermedad, de lo cual no tenemos comunicación oficial alguna. Tampoco ha ingresado a este Concejo Deliberante (o, al menos, los firmantes no tenemos noticia) pedido de licencia en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 75, inc, 11, en concordancia con el art. 60, inc. 4, ambos de la Ley XVI N° 46.

En este estado de cosas, hemos tomado conocimiento, de una resolución (cuya copia acompañamos), que –hasta donde sabemos– no fue publicada aún en el Boletín Municipal, mediante la cual el Departamento Ejecutivo pretende establecer un código tributario, “ad referéndum” del Concejo.

Tal instrumento adolece de vicios formales y sustanciales que determinan su nulidad absoluta.

En primer lugar, la fecha que contiene (30/12/2022) no refleja el verdadero día en que fue suscripta, toda vez que hasta los primeros días de enero de 2023 esa resolución no existía, como claramente se desprende de declaraciones periodísticas formuladas por el Sr. Intendente Municipal durante los primeros días de enero, manifestando que se estaría analizando la factibilidad de establecer un código tributario mediante una resolución ejecutiva, “ad referéndum” del Concejo Deliberante. Es evidente que se refieren a esta misma resolución que, por lo señalado, no había sido firmada hasta el momento de las declaraciones. Sabido es que la fecha que debe llevar un acto administrativo es el día en que el mismo es firmado por el o los responsables.

En segundo lugar, la resolución expresa que es el Intendente Municipal el funcionario que adopta la medida, pero su firma no se encuentra al pie del instrumento, el que aparece suscripto por dos secretarias y una directora. Cabe recordar lo que expresamos más arriba, en cuanto que el Sr. Intendente no solicitó licencia a este Concejo, como lo preceptúa la Ley de Corporaciones Municipales.

En tercer término, la presunta resolución adolece de un vicio de fondo, que la hace absolutamente nula. Nos referimos a la ausencia de atribuciones del Ejecutivo Municipal para el dictado de normas tributarias sustanciales. A continuación se desarrollarán los fundamentos jurídicos de tal aseveración.

III – DERECHO INVOCADO – IRREGULARIDADES Y PRESUNTOS ILÍCITOS PENALES

En la República Argentina (tanto a nivel nacional como en los niveles de estado subnacionales) rige la forma de gobierno republicana (cf. arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional; art. 229 de la Constitución de la Provincia del Chubut), que tiene como uno de sus principios liminares la división de poderes, con sus respectivas competencias y zonas de reserva.

En la corporaciones municipales de la provincia del Chubut, la facultad de legislar en materia tributaria es propia y exclusiva del Concejo Deliberante (art. 34, siguientes y concordantes de la Ley de Corporaciones Municipales, ley XVI N° 46).

El ejercicio por el Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Esquel de facultades propias y exclusivas del órgano legislativo importa un quebrantamiento inaceptable del orden jurídico que lesiona gravemente los principios republicanos y, consecuentemente, la vida institucional y el Estado de Derecho.

La Ley de Corporaciones Municipales de la Provincia del Chubut (Ley XVI N° 46), por la cual se rige la Municipalidad de Esquel (por carecer de Carta Orgánica), no prevé la facultad de los departamentos ejecutivos municipales de dictar normas legislativas, como sí tienen establecido, con carácter excepcional, la Constitución Nacional y la Constitución Provincial: nos referimos a los decretos llamados “de necesidad y urgencia”, que el Poder Ejecutivo (nacional y provincial) puede dictar, “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos … para la sanción de las leyes” (art. 99 C.N.) y “en casos de extraordinarias [sic] y grave necesidad…” (art. 156 de la C.P.). En ambos casos se regula detalladamente el procedimiento para su sanción y posterior tratamiento por el Poder Legislativo.

Reiteramos que el dictado de normas “de necesidad y urgencia” no está previsto para los gobiernos municipales. Pero aun cuando se sostuviera que, por analogía –lo que es muy discutible–, un intendente municipal tuviese la facultad de dictar normas similares a los decretos de necesidad y urgencia y que una resolución ad referéndum del concejo deliberante hiciera sus veces, hay dos razones que invalidan el acto plasmado en la resolución en comentario:

1. No hay, en el caso que nos ocupa, razones de “necesidad y urgencia” ya que, como queda dicho, aunque el Concejo Deliberante se encuentra en receso, hay en la localidad la cantidad de concejales suficiente para sesionar. Adviértase que (como señalamos supra) el Departamento Ejecutivo no ha convocado a sesión extraordinaria al Concejo Deliberante para tratar el tema y que los “considerandos” de la resolución no invocan estado de necesidad y urgencia.
2. En ningún caso, tales normas de excepción pueden versar sobre materia tributaria. Tanto la C.N. como la provincial fulminan tales disposiciones con la nulidad absoluta e insanable (art. 99 C.N. y art. 156 C.P., ya citados).

Es claro que la calidad de insanable hace ilevantable la nulidad y, por lo tanto, invalida cualquier eventual ratificación ulterior. Ergo, resulta jurídicamente inviable que el Concejo Deliberante pueda convalidar un acto como el comentado. Más aún, quienes así lo hicieren incurrirían en la misma categoría que el art. 29 de la C.N. les reserva a los senadores y diputados nacionales y provinciales que otorguen al poder ejecutivo facultades extraordinarias o la suma del poder público.

La llamada “reserva de la ley” en materia tributaria no es caprichosa. Su fundamento está en el origen mismo de los principios democráticos.

“Fonrouge (2001) dijo: «De la importancia de este principio da idea el hecho de que las constituciones escritas lo incluyan en el texto, pues en la organización democrática reafirma el concepto de que solo el parlamento, como representante del pueblo puede crear contribuciones.» La creación de impuestos es exclusiva del Poder Legislativo.” (PINACCHIO, Ángela C.: INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS JURÍDICAS-TRIBUTARIAS Y PENALES DURANTE EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD; https://eol.errepar.com cita digital: EOLDC106280A).

"La necesidad de que se respete el principio de legalidad y reserva de ley en materia tributaria deriva de que el tributo deber ser establecido por el pueblo mismo, por la voluntad popular. «La Ley representa la voluntad de autonormación de una colectividad que no reconoce otros poderes que los que emanan del conjunto de los ciudadanos que forman parte de ella (...). Por ello, el principio de legalidad surge en la historia ligado, básicamente a dos materias en las que revela, mejor que en cualquier otra, la condición de súbditos o ciudadanos libres de los miembros de una comunidad: la definición de delitos y penas (principio de legalidad penal) y el establecimiento de tributos (principio de legalidad tributaria)»” (FERREIRO LAPATZA, José Juan, "Curso de Derecho Financiero español", citado por TOZZINI, Gabriela Inés; “El principio de legalidad y reserva de ley en materia tributaria”, LA LEY - CORDOBA - 2003 (AGOSTO) , 801; Id SAIJ: DACJ060032).

“Así las cosas, desde un punto de vista formal, el Poder Tributario está limitado por el principio constitucional de reserva legal, en la medida en que únicamente el Parlamento, a través de la ley, podrá establecer, modificar, extinguir tributos, o crear exenciones tributarias. De conformidad con este principio, es requisito sine qua non que la ley que crea el tributo defina en forma clara todos los elementos estructurales del mismo, a saber: hecho generador, base imponible, sujetos activo y pasivo, y el quantum de la obligación tributaria, garantizando de esta manera la seguridad jurídica de los contribuyentes.- La doctrina coincide en destacar que el Principio de Reserva de Ley en materia tributaria cumple tres papeles fundamentales: a) Garantiza el respeto al denominado ‘principio de auto-imposición’, de forma que los ciudadanos no paguen más tributos que aquellos que sus legítimos representantes hayan consentido; b) Cumple una clara función de salvaguarda del derecho de propiedad; y c) Es un mecanismo técnico útil para poner en práctica el principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley tributaria.” (PERALTA, Carlos E., TRIBUTACIÓN Y DERECHOS FUNDAMENTALES. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES COMO LÍMITE AL PODER TRIBUTARIO. REFLEXIONES A PARTIR DE LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS DE BRASIL Y COSTA RICA; Corte Interamericana de Derechos Humanos; recibido 16/07/14, aceptado 26/11/14; https://www.corteidh.or.cr/tablas/r35092.pdf).

De lo relatado se desprende, a nuestro juicio, la existencia de una gravísima violación a las normas del Estado de Derecho así como, presumiblemente, la comisión de ilícitos penales, tales como falsificación de instrumento público (art. 292 y conc., Cód. Penal), abuso de autoridad y violación de los deberes de los funcionarios públicos (art. 248, siguientes y conc. del Código Penal), exacciones ilegales (art. 266, Cód. Penal), todo lo cual corresponde analizar y evaluar a ese Tribunal a efectos de dar el tratamiento que corresponda.

IV – PRUEBA

Además de los elementos probatorios que ese Tribunal podrá recopilar, en ejercicio de las facultades investigatorias que le son propias y que desde ya dejamos solicitado sean requeridas al Municipio e incorporadas el expediente, a título de colaboración aportamos las siguientes que –por cierto– son escasas, debido al limitado acceso que los concejales no oficialistas tenemos a la información del Departamento Ejecutivo.

Ellas son:

1. Copia de resolución N° 2906/22 firmada por las Sras. Secretarias de Gobierno y de Hacienda y por la Sra. Directora de Gobierno.
2. Captura de pantalla de la página web del Municipio, disponible en el sitio: https://www.esquel.gov.ar/
3. Asimismo, solicitamos se requiera al Departamento Ejecutivo Municipal, informe de qué manera se protocolizan (para su registro) las resoluciones emitidas, de modo de garantizar su inalterabilidad y fecha cierta, y en qué fecha se registró la resolución que lleva el número 2906/22.

V – PETITORIO

Por todo lo expuesto, de ese Tribunal solicitamos:

1° - Nos tenga por presentados.

2° - Tenga presente lo denunciado y, atento su gravedad, otorgue a esta presentación el carácter de urgente tratamiento.

3° - Disponga las medidas urgentes que el Tribunal estime corresponder para hacer cesar y/o prevenir las irregularidades que se denuncian.

Adopte las medidas necesarias para establecer las responsabilidades personales que pudieran surgir de los hechos denunciados y resuelva en consecuencia.